LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA DI SECONDO LIVELLO NEL SETTORE PUBBLICO TRA TUTELA DEL LAVORO E FLESSIBILITÀ DELL’ORGANIZZAZIONE: LE TORNATE CONTRATTUALI 1998-2001 E 2002-2005

Questo Rapporto esamina l’andamento della contrattazione di secondo livello nel settore del
lavoro pubblico nel corso delle tornate contrattuali 1998-2001 e 2002-2005.
L’analisi verrà condotta utilizzando una chiave di lettura unitaria che consenta una
considerazione integrata tra i vari istituti normativi e retributivi previsti dai contratti e che, in
qualche modo, verifichi il realizzarsi di aspettative e speranze che si erano concentrate sulla
contrattazione collettiva in occasione dell’approvazione della legge di riforma, avvenuta ormai circa
15 anni fa, anche se con successive modifiche ed aggiornamenti periodici.

La chiave di lettura unitaria è costituita dalla verifica delle modalità attraverso le quali la
contrattazione di secondo livello abbia facilitato o meno la flessibilizzazione del rapporto di lavoro
in un’organizzazione tradizionalmente considerata autoreferenziale ed inidonea al ruolo sociale che
devono esprimere moderne amministrazioni di servizi.

Ma per poter inquadrare l’oggetto della nostra indagine è in primo luogo opportuno tracciare
le coordinate normative e politico-sociali nelle quali si sviluppa la contrattazione di secondo livello,
proprio perché – e con peculiarità specifiche nel settore pubblico, come avremo modo di dire – il
livello integrativo è, almeno dal punto di vista del modello di riferimento, collegato al ruolo ed alle
funzioni esercitate dai contratti nazionali soprattutto di comparto.
a) il “luogo” naturale dell’interesse organizzativo e la reciproca
influenza tra organizzazione e mercato.

Per luogo naturale dell’interesse organizzativo intendiamo l’ambito produttivo
prioritariamente privilegiato per perseguire gli obiettivi dell’organizzazione.
Nel settore privato questo ambito coincide con quello aziendale: il singolo imprenditore,
intercettato un settore di mercato che ritiene di poter servire, con soddisfazione anche del proprio
interesse personale, organizza un’azienda (di produzione di beni o servizi) il cui obiettivo è la
soddisfazione del segmento di mercato individuato ed auspicabilmente un’estensione di attività che
comporti una tendenziale universalizzazione del mercato di riferimento.

Nel settore dei servizi pubblici il percorso è esattamente opposto: soprattutto a seguito della
conquista sociale del welfare, l’universalità del mercato di riferimento è la precondizione
dell’organizzazione che, proprio a causa di ciò, nasce immediatamente complessa e con
comprensibili virus di autorefenzialità e rigidità: l’aziendalizzazione dell’interesse organizzativo è
un cammino da percorrere, più o meno facilitato, orientato e velocizzato a seconda della reciproca
influenza che organizzazione e società civile riescono ad esercitare.
In questo primo senso, flessibilità dell’organizzazione è soprattutto trasparenza ed accesso
ed un ruolo importante è svolto dalla struttura politico-amministrativa per le possibilità che offre
all’organizzazione di colloquiare con la società civile.
b) il percorso di costruzione della struttura della contrattazione e il
ruolo svolto dal contratto nazionale.
Anche la costruzione di u

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Nel settore privato l’esistenza di un livello che possiamo definire genericamente
multiaziendale è conseguenza di decisioni economiche e politiche storicamente orientate al
governo della concorrenza e/o alla equiparazione delle tutele. OCSE, OIL e UE con accentuazioni e
sensibilità diverse sono alla ricerca di un equilibrio che contemperi le due esigenze, privilegiando
l’uno o l’altro livello, ma con un predominante favore nei confronti del livello aziendale; la stessa
diffusione di questo livello nell’ambito dell’Unione europea a 27 Paesi rispetto a quella a 15 e la
tendenza anche nei modelli tradizionali a privilegiare un’aziendalizzazione della struttura
testimoniano di questa realtà che contemporaneamente si basa sull’autosufficienza organizzativa e
funzionale dell’organizzazione e del livello aziendale.
Nel settore pubblico, la connaturata universalità della funzione e del mercato comporta la
necessità di standardizzazioni territoriali che storicamente hanno determinato un processo inverso: e
cioè la considerazione del livello organizzativo di singola amministrazione solo successivamente
all’individuazione del servizio da erogare e come articolazione di efficientizzazione
dell’organizzazione generale. Se a ciò aggiungiamo la tradizione giuridica che ha sempre
considerato l’esigenza di tendenziale standardizzazione come sinonimo di proceduralizzazione e
burocratizzazione dell’organizzazione (con tutto ciò che questo significa in termini di fonti
giuridiche) comprendiamo perché la dimensione aziendale sia sempre stata meno favorita rispetto a
quella multi-amministrativa e nazionale.

Lo stesso processo di privatizzazione della natura giuridica del potere organizzativo e di
contrattualizzazione del rapporto di lavoro hanno dovuto necessariamente trovare nel livello
nazionale la loro sede naturale di realizzazione, considerando non solo la necessità di un intervento
legislativo di revisione delle regole, ma anche la necessità di sciogliere con cautela il dubbio se
privilegiare il controllo (sulle) o la responsabilizzazione delle realtà locali, visto che le risorse
economiche utilizzate dalle amministrazioni pubbliche sono comunque risorse della collettività.
Lo spazio da riconoscere al livello integrativo della contrattazione si gioca tutto nella
soluzione di questo dubbio, nel tentativo di far coincidere i tempi ed i modi della
responsabilizzazione del livello locale con la sua acquisizione di una consapevolezza di ruolo.
In questo secondo senso, la flessibilità dell’organizzazione è principalmente esercizio di
responsabilità e competenza e gli esiti della contrattazione integrativa, sull’organizzazione ancor
prima che nella lettera del testo, sono la cartina di tornasole della qualità di questo esercizio.
c) le caratteristiche principali della contrattazione di secondo
livello

I modi attraverso i quali si è sviluppata la contrattazione collettiva nel settore pubblico, e che
sono esposti nel secondo paragrafo del Rapporto, le hanno impresso una connotazione
geneticamente politica sans phrase che influenza ruolo e rapporti delle delegazioni trattanti ai
diversi livelli anche a prescindere dalla distinzione tra organizzazione e politica.
Anche perché rischia di essere inattendibile parlare generalmente di contrattazione di
secondo livello se non si tiene conto delle caratteristiche istituzionali e amministrative dei diversi
comparti che influenzano spazio e contenuti dei contratti integrativi
Sotto il profilo legislativo, la disciplina comune è contenuta nell’art. 40 del Decreto
legislativo 165/2001. In esso si afferma che la contrattazione di secondo livello necessita di
raccordarsi con quella di comparto e non può contenere disposizione incompatibili con quelle
previste dal CCNL, pena la nullità delle disposizioni difformi.
A fronte di questa disposizione comune, il quadro si articola maggiormente in ragione delle
caratteristiche istituzionali ed organizzative dei diversi comparti, non solo per quanto riguarda il
numero dei livelli da considerare “secondo livello di contrattazione”, ma anche per quanto riguarda
l’ampiezza delle materie contrattabili.

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Sotto il profilo del raccordo tra i livelli di contrattazione, le principali caratteristiche dei
diversi comparti possono essere considerate le seguenti:
– i comparti Ministeri, Aziende ed Enti pubblici non economici prevedono per quasi ogni
Amministrazione (e, cioè, per quelle provviste di articolazioni territoriali, regionali e/o provinciali)
due livelli di contrattazione sub-comparto: il livello di Amministrazione (cd. contratto integrativo) e
l’eventuale livello territoriale (cd. livello integrativo decentrato);
– i comparti Università, Enti di ricerca, Regioni ed autonomie locali e Sanità prevedono un
secondo livello unico coincidente con la singola Amministrazione: possono però essere presenti
livelli regionali di contrattazione (Sanità, prevalentemente per la definizione delle disponibilità
finanziarie) o territoriali (Regioni ed autonomie locali, soprattutto per i Comuni di piccole e
piccolissime dimensioni);
– il comparto della Scuola prevede accanto ad un livello integrativo di amministrazione
centrale (Ministero della pubblica amministrazione), livelli territoriali di ambito provinciale e livelli
interni alle singole istituzioni scolastiche. In questo senso, il comparto Scuola è quello con il
maggior numero di livelli negoziali nella definizione della struttura della contrattazione.
Queste prime annotazioni evidenziano come il secondo livello di contrattazione non sia
omogeneo tra i diversi comparti e come, di conseguenza, il livello più periferico possa considerare
un numero maggiore o minore di materie a seconda dell’articolazione complessiva della singola
Amministrazione.

Una ulteriore considerazione riguarda la diffusione della contrattazione di secondo livello: a
differenza di quanto avviene nel settore privato – nel quale la diffusione della contrattazione di
secondo livello è stimata in una percentuale non superiore al 30% delle aziende con più di venti
dipendenti e non più del 50% dei lavoratori, essa nel settore pubblico presenta, per così dire, le
caratteristiche dell'”atto dovuto”. Infatti, le Pubbliche amministrazioni non possono concedere
trattamenti accessori ulteriori rispetto a quelli previsti dai contratti collettivi e ciò significa che
l’utilizzo del Fondo – quale leva di incentivazione economica e di gestione delle risorse umane – è
condizionata, quanto meno per la definizione dei criteri di corresponsione, alla stipulazione di un
contratto collettivo.

Da questo punto di vista, la contrattazione collettiva abbraccia teoricamente il 100% delle
Amministrazioni, anche se non necessariamente ciò si realizza, sia perché alcune Amministrazioni
si limitano ad applicare le disposizioni dei CCNL (o anche degli integrativi nazionali di
amministrazione), sia perché i tempi della firma del contratto integrativo sono spesso molto lunghi e
possono giungere al termine della vigenza contrattuale quadriennale.
Ultima considerazione da svolgere riguarda la rilevanza del numero dei dipendenti: proprio
per quanto detto, il dato numerico degli occupati non sembra in grado di determinare la diffusione
della contrattazione per due motivi di fondo:
– la contrattazione si svolge tendenzialmente in tutte le Amministrazioni;
– in tutte le Amministrazioni, a prescindere dal numero degli occupati, sono presenti gli
interlocutori sindacali (RSU e organizzazioni territoriali dei sindacati firmatari il CCNL).